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陈晖主编:《海关法评论》(第九卷)，法律出版社年版。《海关法评论》是由上海市法学会海关法研究会主办，面向国内外公开发行的年度性海关法学类专业????学术出版物，至今已由法律出版社连续出版10卷。主编为上海市法学会海关法研究会会长陈晖教授。评论设有“海关法专题研究”“海关法比较研究”“海关法判例研究”“海关法域外视野”“走私犯罪研究”“海关法研究综述”等专栏。目前，《海关法评论》已由中国知网和北大法宝全文收录。[作者简介]甘杰，荆州海关缉私分局办公室副主任。
正文[摘要]政策文件作为行政案件的处罚依据之一，虽然其效力低于法律、法规，但作为法律法规的补充部分，在实践中仍具有重要的指导性作用。缉私部门在办理一起不予处罚的行政案件过程中，由于对政策文件的理解出现了不同意见，因而在对该起案件最终处置上存在较大的争议。从该案最终作出不予处罚的决定来看，执法部门在适用政策文件时存在执法标准不统一、理解文件精神不到位、管理分散、执法者素质参差不齐等问题，因此需要从健全法律体系、全面精准执行文件、转变职能、主动作为、提升执法人员素质等方面予以解决。
[关键词]政策文件；执法标准；立法精神；缉私
一、不予处罚行政案件介绍
（一）案件来源
年4月27日，湖北某农业发展有限公司从法国免税进口了四千多只南特种鸭，在种鸭场封闭式养殖繁育。鉴于种鸭繁育功能已基本丧失，产蛋率严重下降，以及市场行情越来越差，继续养殖已失去意义，经请示当地畜牧兽医管理部门并获得同意将该批种鸭作为商品肉鸭淘汰处理的批复，当事人于年9月-11月期间对剩余的三千多只南特种鸭进行了淘汰处理，分四次销售给了当地农户。年4月，海关现场业务部门经核查，发现当事人未经海关许可于年9月-11月对免税进口的南特种鸭进行了擅自销售，该行为涉嫌违反了《海关进出口货物减免税管理办法》第26条，在进口减免税货物的海关监管年限内，未经海关许可，减免税申请人不得擅自将减免税货物转让、抵押、质押、移作他用或者进行其他处置，遂于年9月将该线索移交缉私部门处理。
（二）处理意见
缉私部门接收该线索后，经审核相关证据材料并结合海关总署关于减免税货物的监管规定以及海关总署和农业部门关于种源进口免税政策的相关文件规定后，确认当事人存在上述违法事实，遂对当事人的违规行为行政立案调查，但在对当事人行为最终处理的问题上存在两种不同意见。
一种意见认为，涉案货物南特种鸭和海关减免税货物相比较，虽然在物理属性上存在差别，种鸭属于动物禽类，但当事人是按照海关减免税货物的规定办理的《进出口货物征免税证明》，享受减免税货物的优惠政策，即免征了进口环节关税和增值税，所以应属于海关减免税货物，应按照海关法及减免税货物监管办法进行管理，根据《海关法》第37条之规定，“海关监管货物，未经海关许可，不得开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、质押、留置、转让、更换标记、移作他用或者进行其他处置。”第86条：“违反本法规定有下列行为之一的，可以处以罚款，有违法所得的，没收违法所得：（十）未经海关许可，擅自将海关监管货物开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、质押、留置、转让、更换标记、移作他用或者进行其他处置的；”以及《海关进出口货物减免税管理办法》第26条的规定：“在进口减免税货物的海关监管年限内，未经海关许可，减免税申请人不得擅自将减免税货物转让、抵押、质押、移作他用或者进行其他处置。”第36条规定：“除海关总署另有规定外，在海关监管年限内，减免税申请人应当按照海关规定保管、使用进口减免税货物，并依法接受海关监管。进口减免税货物的监管年限为：（一）船舶、飞机：8年；（二）机动车辆：6年；（三）其他货物：5年。监管年限自货物进口放行之日起计算。”[1]综上，南特种鸭属于减免税货物类别中的其他货物，海关监管年限为5年，当事人在减免税货物监管年限内，未经海关许可，擅自将南特种鸭销售处理，违反了上述规定，应当对其违反海关监管规定的行为作出行政处罚。
另一种意见认为南特种鸭属于种畜（禽）种源，有别于监管期限为五年的“其他货物”，对其应谨慎适用《海关进出口货物减免税管理办法》中“其他货物”5年的海关监管年限规定。同时，根据海关总署和农业部发布的《“十二五”期间进口种子种源免税政策管理办法》的规定，免税进口的种子种源，未经合理种植、培育、养殖或饲养，不得擅自转让和销售。“十三五”细则出台后，对“合理养殖或饲养”的具体期限予以了明确，《“十三五”期间进口种子种源免税政策实施办法》明确规定，免税进口的种鸡及种用其他家禽，自进口之日起应饲养60周。该批改良种用南特鸭自年4月27日进口后一直被当事人放置在湖北省钟祥市石牌镇石巷村种鸭场封闭式养殖繁育，直到当事人于年9月27日开始分批次将剩余种鸭淘汰，此时该批进口改良种用南特鸭饲养时间已达周，已远远超过“合理养殖或饲养”规定的60周期限。从立法精神的角度，国家对于“未经合理养殖或饲养，一律不得转让或销售”中“合理养殖或饲养”的监管要求和期限是逐渐放宽的。综上，鉴于当事人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，根据《行政处罚法》第27条第2款之规定，对当事人的违法行为不予行政处罚。
上述两种意见的争议焦点是减免税货物的海关监管年限问题。减免税货物是指海关根据国家的政策规定准予减征或者免征关税、进口环节海关代征税的进出口货物。根据海关相关法律规定，除有特别规定外，减免税货物的监管年限是船舶飞机8年，机动车辆6年，其他货物5年，监管年限自货物进口放行之日起计算。为支持企业技术改造，加快设备更新，推动产业升级，年10月24日海关总署决定调整进口减免税货物的监管年限，除飞机船舶、机动车辆分别为8年和6年不变外，其他货物监管期由5年缩短至3年。另外，对于海关特殊监管区域内的进口免税货物的监管年限，按照减免税监管办法和相关文件执行。这些政策的改变和调整进一步表明国家对于减免税货物的监管要求和期限是逐渐放宽的，是鼓励企业技术更新，帮助企业加快技术革新，减轻企业税费负担。上述案例中，争议的焦点虽然是关于涉案货物南特种鸭的监管年限问题，但实际上是关于适用什么样的法律和文件规定问题，《海关进出口货物减免税管理办法》是海关总署依照《海关法》等法律规定制定的部门规章，调整的对象是所有的海关减免税货物，属于一般规定，而“十二五”和“十三五”是农业部门针对免税进口的种子种源专门制定的文件，属于特别规定。按照特别规定优于一般规定的原则，应支持后一种意见，认为应当对当事人的上述行为不予处罚。缉私部门在对该行政案件进行最终处置时主要依据的是“十二五”和“十三五”期间的政策文件规定，对当事人的违法行为不予行政处罚。
二、不予处罚案件适用的政策文件规定
政策文件在行政执法过程中主要表现形式为其他规范性文件，是行政案件的处罚依据之一，虽然在理论上还没有被法律所接纳，但在实践中已经被普遍认可。上述案件虽然最终是作出了不予处罚的决定，但其对政策文件的适用，以及对相关文件精神的把握很值得进一步研究和讨论，尤其是在案件的受理、立案、调查以及审理环节中，缉私部门对法律法规以及相关政策文件适用的思路是逐渐转变的。具体来说：
（一）线索受理立案阶段
当事人的违法行为发生时间是在年9-11月，线索移交时间是在年9月份，彼时正值“十二五”文件的有效期内（“十二五”文件有效期为年1月1日至年12月31日），而“十三五”文件规定还未出台。根据农业部于年1月13日印发的《“十二五”期间进口种子种源免税政策实施细则》（农办外[]1号）（以下简称“十二五”细则）第3条的规定：“种源进口免税政策监管与处罚”第三款“免税进口的种子种源，未经合理种植、培育、养殖或饲养，不得擅自转让和销售”。缉私执法部门在处置该线索的过程中，主要依据是《海关法》和《海关进出口货物减免税管理办法》，认为当事人的行为已构成未经海关许可，擅自转让和销售减免税货物，按照线索受立案规定，对该线索行政立案调查。
（二）案件调查阶段
此时“十三五”文件已经出台，年12月21日，海关总署下发了《海关总署关于执行“十三五”期间进口种子种源税收政策有关问题的通知》（署税发[]号）（以下简称“十三五”通知）规定，“免税进口的种子种源，未经合理种植试验、培育、养殖或饲养，不得擅自转让和销售……”；年4月20日，农业部印发了《“十三五”期间进口种子种源免税政策实施办法》（农办外[]2号）（以下简称“十三五”细则），其中第3条：“免税进口的种子种源，未经合理种植、培育、养殖或饲养，不得擅自转让和销售……”其附件3：《种畜（禽）进口免税管理实施办法》第3条“进口后续管理”第（一）项：“免税进口的下列种畜（禽），未经合理养殖或饲养，一律不得转让或销售。合理养殖或饲养是指，对免税进口的种畜（禽）应进行一定时间的养殖，以获得家畜仔代、蛋等畜禽产品，且只能饲养或使用于进口单位所属的种畜（禽）场。”第4点：“对于免税进口的种鸡及种用其他家禽，自进口之日起应饲养60周。”在此期间，“十三五”细则将“十二五”细则未予明确的“合理养殖或饲养”的具体期限问题予以明确，明确规定免税进口的种鸡及种用其他家禽“合理养殖或饲养”的期限是60周。缉私部门在案件调查过程中出现了不同意见，一种意见认为按照海关减免税管理办法，南特种鸭的监管年限是5年，当事人在监管年限内未经海关许可，擅自销售减免税货物，违反了海关监管规定，应当予以处罚；另一种意见认为根据“十三五”细则的规定，对南特种鸭应当适用60周的监管年限规定，而南特种鸭从进口之日起至销售之日已超过60周，没有违反相关规定，不应当处罚，应当按照撤案处理。
（三）案件审理阶段
审理部门认为根据《海关进出口货物减免税管理办法》第42条规定：“减免税货物海关监管年限届满的，自动解除监管。在海关监管年限内的进口减免税货物，减免税申请人书面申请提前解除监管的，应当向主管海关申请办理补缴税款和解除监管手续。按照国家有关规定在进口时免予提交许可证件的进口减免税货物，减免税申请人还应当补交有关许可证件。”根据上述规定，当事人在将剩余改良种用南特鸭销售前应书面向海关申请解除监管。故，当事人的行为已违反海关监管规定，但同时根据“十二五”和“十三五”期间的文件规定精神，免税进口的种子种源，经过合理种植、培育、养殖或饲养后是可以转让和销售的，且对“合理养殖或饲养”的期限从“十二五”文件的未予明确到“十三五”细则明确规定为60周，说明国家对海关减免税货物尤其是种子种源类的货物监管要求和监管期限是逐渐放宽的，这也是符合动植物生产发育的客观规律，体现了执法过程合法合理。因此，在最终处理过程中，考虑到当事人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成实际危害后果，根据《行政处罚法》规定，决定对当事人的违法行为不予行政处罚。
三、缉私执法过程中如何适用政策文件
通过上述不予处罚案例反映出在实践中，对政策文件的合理适用具有重要意义，政策文件虽然不是法律法规，甚至连规章的地位都达不到，但合理合法有效的政策文件对缉私执法实践的指导参考作用巨大，因此如何有效规范的适用政策文件显得尤为重要。
结合缉私行政执法实践，除了以《海关法》《行政处罚法》《海关行政处罚实施条例》《进出口关税条例》《海关进出口货物减免税管理办法》等法律法规及规章为执法依据之外，还会参考海关总署或者其他部委制定的规范性文件，如上文提到的《海关总署关于执行“十二五”期间进口种子（苗）种畜（禽）鱼种（苗）和种用野生动植物种源税收政策有关问题的通知》、农业部印发的《“十二五”期间进口种子种源免税政策实施细则》《海关总署关于执行“十三五”期间进口种子种源税收政策有关问题的通知》等，缉私部门在适用这些政策文件时要审核该文件是否合法有效，主要表现在一是制定文件的主体是否合法；二是文件是否与宪法、法律法规以及规章的立法精神相冲突；三是文件适用的对象是否是不特定的主体，是否具有普遍约束力；四是文件适用的时间效力，是否在适用有效期限内。在满足这些条件的同时，才能考虑将政策文件作为执法的参考。[2]
四、适用政策文件过程中存在的问题
政策文件是执行法律、行政法规和规章的需要，作为法律、行政法规和规章的具体化，能对法律、行政法规和规章的抽象概括内容进行解释和细化，有利于弥补法律法规的滞后性、规范行政机关的执法行为、促进和完善行政立法工作。但在实践中由于对政策文件的执行存在标准不统一、理解文件精神不到位、多头执法多部门分散管理以及执法办案人员自身水平参差不齐等问题，导致适用政策文件时不规范不完善，影响缉私部门公平公正合理合法的行使行政执法权。
（一）标准不统一
在缉私执法办案中，对政策文件的引用存在标准不统一，缺乏规范性，主要表现在一是采用政策文件时带有倾向性，有选择性适用政策文件，对于能够减轻办案工作量，少调查，少思考的文件就采用，反之，则不引用。二是对政策文件的引用，各关区标准不统一，内陆关区由于业务量少，案源少，为了提高案件数，对有违法嫌疑的行政案件线索管理严格，对政策文件的引用也相对比较严格细致；而沿海沿边关区因自身案件量大，尤其是在刑事案件数量较大的情况下，对行政案件的管理多比较宽松，对于政策文件的适用也是按照有利于当事人的原则，在自由裁量权的基础上从轻处理。三是政策性文件科学性、稳定性较低，内容冲突现象比较普遍，整体上存在许多薄弱之处，例如制定不够严密，用语不够规范，导致执法人员的裁量权过大等等。[3]
（二）理解文件精神不到位
在对政策文件的理解过程中，只按照文件字面意思去理解，未做到从政策文件制定的背景、意义、立法精神去理解，缺乏灵活性。如前所述的不予处罚行政案件，在适用“十二五”和“十三五”文件时，对于“未经合理养殖或饲养”的理解，尤其是在“十二五”文件还未规定“合理养殖或饲养”的具体期限时，如果仅仅从字面意思上解读的话，那么就会把握不住该文件制定的原意，无法把种子种源这种特殊监管货物与一般海关监管货物相区分，对于种鸭的监管年限问题就会直接引用5年海关监管期，而“十二五”文件制定的目的是为了支持引进和推广良种，加强物种资源保护，丰富我国动植物资源，发展优质、高产、高效农林业，降低农林产品生产成本，增加农民收入，改善人民生活，虽然“十二五”文件未明确“合理养殖或饲养”的具体期限，但“十三五”文件就明确规定了具体的时间期限，这从侧面也反映了立法者在制定文件时也是在不断提高和改进的，同时是鼓励和支持农业发展的，因此对种子种源这些特殊监管货物的监管年限和监管要求要有别于一般海关监管货物。故在引用这些文件时，要考虑到上述这些立法原意，按照有利于当事人的原则，准确合理的运用文件，实现政策文件制定的意义。
（三）多头执法多部门分散管理
政策文件往往由多个部门联合下发，共同管理，本意是为了更高效的管理，推动政策文件的迅速执行。但在实践中，由于文件制定部门多，管理分散，导致被管理者无法兼顾，造成违规违法的情形发生。上述不予处罚案件中，涉案企业在业务管理上的直接主管部门是当地畜牧兽医局，涉案企业在申请淘汰南特种鸭时，主动向当地畜牧兽医局提出申请，在获得畜牧兽医局的同意后才开始销售处理被淘汰的种鸭，但因为涉案南特种鸭属于免税进口的货物，又要接受海关监管，未经海关许可，不得擅自销售种鸭。涉案企业辩称其为非海
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